Introducción al Sistema Nacional de Inversiones en Chile

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En nuestro país se ha venido haciendo un esfuerzo descentralizador desde hace muchos años, que comenzó con la regionalización, la creación de los Gobiernos Regionales y la implementación del Sistema Nacional de Inversiones que pretende traspasar la responsabilidad de la inversión pública a las mismas regiones cada vez en mayor medida.

La asignación descentralizada de recursos

Antes los servicios que se financiaban con fondos públicos recibían todos sus recursos de manera centralizada, a través del ministerio respectivo que asignaba las partidas desde Santiago. Actualmente existen tres grandes fuentes de financiamiento; el presupuesto para los gastos corrientes tales como sueldos, gastos de operación, etc. que sigue siendo asignado de manera centralizada, los fondos de inversión sectoriales que también son asignados por el ministerio (sector) respectivo pero de acuerdo a proyectos elaborados por las reparticiones regionales del serviciop y finalmente el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que maneja recursos dentro de la misma región para financiar inversiones proyectadas localmente. Las dos últimas fuentes son concursables y los proyectos se elaboran en las mismas regiones.

Como empezar un proyecto de inversión pública...

La operatoria para obtener recursos via proyecto, comienza con la elaboración del mismo, luego de detectada la necesidad, la solución propuesta y el monto de la inversión requerida, se escribe el proyecto de acuerdo a las pautas entregadas por Mideplan según el caso (hay por ejemplo una metodología para proyectos de informática, otra para proyectos de riego, etc.). Estas pautas se obtienen en la oficina regional de Serplac que es la encargada de asesorar técnicamente y hacer la evaluación técnico económica de los proyectos presentados.

Es decir que el primer paso consiste en contactar con Serplac regional , donde habrá un encargado de atender los proyectos correspondientes a cada sector (justicia, educación, infraestructura, etc.). Este encargado (sectorialista) es una de las piezas claves para el éxito o fracaso de la aprobación del proyecto, pues es quien debe facilitar y evaluar el mismo. La actitud del sectorialista frente a su trabajo es diversa en la práctiva; algunos son grandes facilitadores, ya que tienen la voluntad de informar y corregir las deficiencias durante todo el proceso de evaluación, pero otros toman una actitud de "profesor estricto", rechazan proyectos sin dar explicaciones claras, retienen u ocultan información, etc. Estos últimos son en gran medida responsables de las deficiencias del sistema como asignador de recUna vez conseguidas las pautas en Serplac y escrito el proyectoursos. En todo caso para los servicios que presentan proyectos es indispensable mantener una relación fluída con los sectorialistas, de manera de poder contar con su ayuda e información a tiempo a la hora de subsanar las deficiencias de los proyectos presentados.

Los plazos y los resquicios

También es importante tener en claro los plazos de postulación y los resquicios a que se puede acceder para presentar y financiar proyectos fuera de plazo, como por ejemplo colocarles el descriptor de "inversiones menores" a proyectos de hasta 25 millones, acceder a fondos de libre disponibilidad del Gobierno Regional, etc. En esto es fundamental la ayuda y orientación del sectorialista respectivo.Lo normal es presentar un proyecto dentro de los tres primeros meses del año para financiar y ejecutar al año siguiente. Otro truco muy usado consiste en hacer aparecer aportes propios en forma de recurso humano, trabajo ya realizado, etc. de este modo el FNDR no aparece financiando la totalidad del proyecto sino participando en un financiamiento compartido, lo que tiene más posibilidades al momento de priorizar.

Tipos de inversión financiable

Existen básicamente tres clases de inversión financiables a través del sistema; los proyectos, los estudios básicos y los programas. Por ejemplo un proyecto puede ser de infraestructura, equipamiento, etc. un estudio básico puede ser un diagnóstico, un cálculo de ingeniería, etc. y un programa puede ser de capacitación, alfabetización, salubridad, etc.Según las últimas normas no se aprobaría ningún proyecto que no tenga elaborados todos los estudios previos necesarios, como estos estudios normalmente deben financiarse esto significaría en la práctica que los proyectos tendrían que postular primero a una etapa de estudio (de un año para otro) y luego a una de ejecución, o sea mínimo dos años. Existen sin embargo resquicios para financiar los estudiuos previos de manera más expedita como ser con fondos propios, inversiones menores, fondos de libre disposición, etc.Sin embargo como somos chilenos :-) tanto Serplac como los gobiernos regionales son reacios a gastar la plata en estudios básicos (prefieren financiar la ejecución de proyectos) y así es como se produce el conocido problema del huevo y la gallina.

Ingreso de la ficha EBI

Una vez conseguidas las pautas en Serplac y elaborado el proyecto de acuerdo a ellas, el próximo paso es ingresar los datos al Banco Integrado de Proyectos, que es una base de datos centralizada a nivel nacional. Esto se hace en un terminal de computación usualmente ubicado en la Serplac regional. El sistema EBI (Estadísticas Básicas de Inversión) utioliza un formato tipo intranet que es bastante engorroso y lento, es fundamental contar con buena asesoría para ingresar los datos ya que normalmente es muy complicado modificar o corregir los datos pasado cierto plazo. Aquí el sectorialista también resulta de gran utilidad. Una vez ingresada la ficha EBI (proceso que tiene dos etapas separadas por esos caprichos de un mal diseño), el sistema le asigna un número único a nuestro proyecto y se puede imprimir una copia del mismo para comenzar con su promoción.

La evaluación técnico económica

Ya tenemos nuestro proyecto elaborado e ingresado al sistema ¿que viene ahora?, la evaluación técnica económica por parte del sectorialista. Los resultados de la evaluación pueden ser RS (recomendado sin restricciones), FI (falta información), OT (otras razones u objetado técnicamente). Lo normal es que nos devuelvan el proyecto FI ya que a ningún sectorialista le gusta que digan que está regalando los proyectos al colocar el RS a la primera. Cuando se entrega un proyecto FI viene de vuelta una serie de observaciones sobre información adicional que hay que entregar o modificaciones de forma, hay que trabajar entonces en subsanar esas "deficiencias" y entregar nuevamente la respuesta a cada una de las observaciones. Este proceso puede repetirse varias veces durante el período de evaluación, dependiendo del sectorialista y de la calidad del proyecto presentado, hasta que finalmente logramos conseguir el RS. Cuando nos entregan la evaluación OT debemos entender que en principio el proyecto ha sido rechazado, por considerarlo el sectorialista irrelevante, mal plantedo o por otras misteriosas razones.

El bueno, el malo y el feo

Un buen sectoriaslista es quien nos ayuda a subsanar las deficiencias, a completar la información que falta, nos orienta a mejorar la presentación y el enfoque para que el proyecto tenga más posibilidades de quedar priorizado en la etapa siguiente. Un mal sectorialista es flojo y espera hasta el final del período para entregar sus inapelables conclusiones (inapelables en la práctica porque ya no tenemos plazo para corregir o entregar la información). Un pésimo sectorialista (también los hay) nos hace trabajar hasta el últmo momento entregando resultados FI y finalmente cambia su evaluación a OT ¿imposible? yo lo he visto con mis propios ojos.

Cuando tenemos el RS recién empieza la cosa

Supongamos que ya se obtuvo el ansiado RS, ¿estamos listos para ejecutar el proyecto? ¡no señores!, falta la segunda vuelta que es la priorización. Un proyecto con evaluación RS bien podría no llegar a ejecutarse nunca por quedar fuera de la priorización. Hasta el punto anterior el proceso era común para proyectos sectoriales como para los FNDR, aquí surge la diferencia pues los sectoriales los prioriza el nivel central de la repartición pública que presenta el proyecto, de acuerdo a un monto global que le entrega el respectivo ministerio, los proyectos FNDR en cambio son priorizados en primera instancia por el Intendente en conjunto con el Consejo Regional CORE quien les da finalmente su aprobación o rechazo.

Proyectos sectoriales y FNDR

De aquí surge la importancia de saber de antemano si conviene presentar un proyecto como sectorial o como FNDR; los proyectos sectoriales son los que deben tener interés para el nivel central que los aprueba, generalmente son montos más grandes y deben responder a intereses institucionales de nivel nacional, los proyectos FNDR deben concordar principalmente con las políticas de la estrategia de desarrollo regional, pues de otro modo dificilmente serán priorizados. Para quien elabora proyectos es indispensable tener un claro conocimiento tanto de la estrategia de desarrollo regional como de las estrategias de desarrollo institucional a nivel nacional, de manera de presentar adecuadamente su proyecto. Es también fundamental especificar y enfatizar dentro de cada proyecto que se presente a qué políticas específicas de desarrollo responde el mismo.

La defensa del proyecto en el CORE

Normalmente para el proceso de priorización, los funcionarios encargados del proyecto solo van a "defenderlo" a la sesión del CORE donde se decidirá si se prioriza o no. Esta práctica no es recomendable, ya que muchas veces los miembros del CORE (de cuya opinión depende el futuro del proyecto) escuchan la idea por primera vez y entran en polémicas con la persona que la defiende con un conocimiento muy superficial del problema, esta puede ser la muerte del proyecto. Lo correcto es que apenas se obtenga el RS se saque una copia para cada uno de los miembros del CORE encargados de la priorización (se organizan en comisiones así es que basta con hacer copias para los integrantes de la comisión respectiva), otyra copia para el Sr. Intendente y que se salga a venderles el proyecto a cada uno de ellos (o por lo menos a los más influyentes), de manera que al presentarse en la sesión del CORE se cuente con un nucleo de consejeros bien enterados de lo que se trata, así como un Intendente interesado en el tema. Un proyecto presentado así prácticamente no necesita defensa y ahorra tiempo y trabajo a todo el mundo.

La ejecución dentro del período

Finalmente si hemos logrado la priorización viene la etapa de ejecución, es muy importante que la unidad ejecutora en este caso sea rápida en el llamado a propuestas, etc. pues de otro modo podría ser que se terminara el año si que se ejecute el proyecto y ¡todo el proceso tendría que repetirse, desde el principio!. Estos problemas son usuales cuando ejecutan organismos como la Dirección Provincial de Arquitectura o similares, ya que para ellos los incentivos por ejecutar rápidamente son pocos o ninguno.

¿Por qué se hacen tan pocos proyectos?

Una de las mayores falencias del sistema es que no se financia la elaboración misma de los proyectos ya que según la normativa vigente este trabajo debe ser realizado por encargados del mismo servicio o bien financiados con fondos propios del presupuesto corriente. Como he descrito anteriormente, el proceso de elaboración de proyectos es largo y bastante complicado y un funcionario a sueldo fijo dificilmente tendrá incentivo para cumplir con cada una de las etapas del mismo. Como se trata de una especie de carrera de obstaculos, donde surgen continuamente los problemas, no es raro que los proyectos queden a medio camino porque el funciuonario encargado de su elaboración finalmente se cansa o se frustra durante el proceso. El resultado de este problema se ve en todo el país; cada fin de año resulta más difícil gastar la totalidad de los fondos disponibles por falta de proyectos aprobados y priorizados. Entonces comienza la carrera por gastar el presupuesto aprobando multitud de proyectos irrelevantes o innecesarios solo por cumplir con la meta de gasto.

En mi opinión la creación de un registro de consultores externos dedicados a la elaboración y gestión de proyectos públicos con cargo a un fondo para el efecto mejoraría notablemente el actual sistema, la calidad de los proyectos, ahorraría millones y le daría mayor transparencia en cuanto al uso correcto de los fondos. He dicho :-)